Miljøkrav i offentlige anskaffelser

CMS Kluge Advokatfirma AS, Legal Member av Norsk-Tysk Handelskammer

Miljøkrav i offentlige anskaffelser har de siste årene vært et hot topic. Diskusjonen er likevel ikke ny. Allerede på 80- tallet la EU-domstolen til grunn at anskaffelsesretten åpner opp for å fremme samfunnshensyn gjennom offentlige anskaffelser. At det i dag er adgang til å fremme samfunnshensyn, slik som klima og miljø, i gjennomføringen av offentlige anskaffelser er derfor klart.

Spørsmålet i dag, som ennå ikke har vært oppe for norske domstoler, er hvor de rettslige grensene omkring miljøkrav i offentlige anskaffelser går når det gjelder hva oppdragsgiver er rettslig forpliktet til. Er miljøkrav i offentlige anskaffelser kun av motiverende art, eller er oppdragsgiver rettslig forpliktet til å stille krav og kriterier som fremmer klima og miljø?

Svaret på spørsmålet vil ha avgjørende betydning for hva en leverandør kan klage på i en anskaffelsesprosess, der leverandøren mener det skulle ha blitt stilt miljøkrav.

Offentlige anskaffelser som strategisk virkemiddel for å fremme klima og miljø

Offentlig sektor har innkjøpsmakt. Offentlige myndigheter i Norge kjøper inn varer og tjenester for omkring 600 milliarder kroner i året. Det tilsvarer 16 prosent av BNP. Offentlige anskaffelser står for en betydelig andel av Norges klimafotavtrykk innenlands, nærmere bestemt rundt 11 millioner tonn CO2-ekvivalenter årlig.

Gjennom strategisk utnyttelse av innkjøpsmakten vil offentlige anskaffelser derfor kunne bevege samfunnet i en ønsket bærekraftig retning, og i dag omtales offentlige anskaffelser som et nødvendig virkemiddel for at Norge skal kunne realisere sine klima- og miljøforpliktelser.

Ved å stille krav og kriterier knyttet til klima og miljø vil leverandørene etterstrebe å innfri disse for å kunne hevde seg i konkurransen, og på denne måten vil offentlige anskaffelser kunne benyttes for å redusere miljøskadelig påvirkning og fremme klimavennlige løsninger. Visste du at fordi miljøkrav ble stilt i en offentlig anskaffelse, så er Norge blitt første landet i verden til å levere hel-elektriske bilferger?

En innstramming i det norske anskaffelsesregelverket

I Norges lov om offentlige anskaffelser skjedde det en innstramming av regelverket, med hensyn til blant annet miljøkrav, i 2017. Dette skjedde i sammenheng med gjennomføringen av EUs nye anskaffelsesdirektiver fra 2014, der et av formålene bak direktivene var å øke bruken av offentlige anskaffelser som et virkemiddel for å fremme «smart, sustainable and inclusive growth».

Etter den norske anskaffelsesloven skal oppdragsgiver innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning, og fremme klimavennlige løsninger der dette er relevant, og dette skal blant annet skje ved at oppdragsgiveren tar hensyn til livssykluskostnader, jf. lov om offentlige anskaffelser § 5.

Dagens lov, sett i samsvar med lovens forarbeider, tilsier at anskaffelsesregelverket oppstiller en rettslig forpliktelse for oppdragsgiver. Spørsmålet, er hva som er forpliktelsens rekkevidde?

Hva kan leverandør forvente at oppdragsgiver etterlever vedrørende klima- og miljø?

Oppdragsgiver skal utarbeide et styringsdokument, eksempelvis en anskaffelsesstrategi, hvor det fremkommer ved hvilke av sine anskaffelser det er relevant å stille miljøkrav. Det skal fremkomme av strategien hvordan oppdragsgiver skal følge opp disse anskaffelsene. Hver enkelt av oppdragsgivers anskaffelse skal reflektere strategien. Dersom en anskaffelse ikke reflekterer strategien, kan det foreligge brudd på anskaffelsesregelverket.

Men hva betyr nå dette i praksis? Det betyr at oppdragsgiver må gjennomgå sin anskaffelsespraksis, og få en oversikt over hvilke av sine anskaffelsen som medfører miljøbelastning av betydning. I anskaffelsene som medfører miljøbelastning av betydning vil det være relevant å stille miljøkrav, og i disse anskaffelsene skal oppdragsgiver stille slike krav.

Det er derfor ikke et mål i seg selv at oppdragsgiver stiller miljøkrav i alle anskaffelser, men det skal stilles miljøkrav i de anskaffelsene der nytten er av betydning. Med andre ord – plikten til å stille miljøkrav er etter nåværende regelverk i Norge er ikke absolutt.

Når det gjelder hvordan miljøkravet stilles, har oppdragsgiver per i dag stor skjønnsfrihet og fleksibilitet. Miljøkrav kan stilles i alle trinn av anskaffelsesprosessen; som minimumskrav gjennom kvalifikasjonskrav eller kravspesifikasjon, som tildelingskriterier leverandørene konkurrerer på eller som kontraktskrav.

Når det er sagt, så tror vi at det i fremtiden vil kunne komme mer standardiserte minimumskrav for visse innkjøpskategorier – også til hvordan miljøkravene skal stilles. For eksempel foreligger det allerede minimumskrav til anskaffelse av kjøretøy til veitransport og fra 1. januar 2022 trådte nytt forskriftskrav om nullutslipp for nye offentlige personbiler i kraft i Norge.

Etterleves forpliktelsene om å stille miljøkrav i offentlige anskaffelser i dag?

Den 3. februar 2022 leverte Riksrevisjonen, som har i oppgave å føre kontroll med at statens midler brukes og forvaltes på en økonomisk forsvarlig måte, frem en undersøkelse av grønne offentlige anskaffelser. Konklusjonen i undersøkelsen er at offentlige oppdragsgiveres ikke i stor nok grad i dag bidrar til å redusere miljøskadelig påvirkning og fremme klimavennlige løsninger.

Det kommer frem i undersøkelsen at mange offentlige oppdragsgivere mangler en helhetlig tilnærming til hvordan ivareta klima- og miljøhensyn i sine offentlige anskaffelser og at det i flere anskaffelser ikke vurderes når det er relevant å stille miljøkrav.

Vi venter i spenning på første klagesak som går på om hvorvidt forpliktelsene etter anskaffelsesregelverket knyttet til klima og miljø etterleves. Den mest åpenbare klagegrunnen vil etter vår vurdering være der leverandør står ovenfor en anskaffelse som klart medfører stor miljøbelastning, men at det overhodet ikke er stilt miljøkrav.

I en slik situasjon vil det heller ikke være uproblematisk for oppdragsgiver å foreta en slik endring underveis i anskaffelsesprosessen. Dette fordi et miljøkrav vil kunne ha som konsekvens at andre leverandører ville kunne ha deltatt i konkurransen og at annen leverandør ville kunne hevdet seg i konkurransen. Vurderes den konkrete sak dithen, vil derfor manglende miljøkrav kunne medføre en avlysningsplikt for oppdragsgiver.